Vyjádření společnosti GF913 k návrhu zákona o sociálních službách

30.11.2016

Společnost Gratia futurum 913 rozeslala kompletní připomínky k návrhu novely zákona o sociálních službách Ministerstvu práce s sociálních věcí (MPSV), Asociaci poskytovatelů sociálních služeb (APSS) i dalším adresátům v rámci připomínkového řízení.

Naše společnost podala připomínky oficiální cestou, ale zde naleznete jen výtah toho nejdůležitějšího. Pro vaši informaci, připomínky měly asi 13 stránek.

Tímto materiálem se snažíme ve stručnější podobě upozornit na největší nedostatky připravované novely. Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR (dále jen "MPSV") byl do připomínkového řízení předložen návrh zákona, kterým se mění zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony (dále jen "novela ZSS"). Dle tvrzení MPSV má být cílem novely ZSS "promítnutí aktuálních požadavků praxe do zákona o sociálních službách tak, aby právní úprava odpovídala potřebám dobré praxe a potřebám všech subjektů při poskytování sociálních služeb." Novela ZSS zcela zásadním způsobem zasahuje do systému poskytování sociálních služeb, přičemž cíl vytyčený MPSV nejen že nenaplňuje, ale často je s tímto cílem v rozporu. Poskytovatelům sociálních služeb jsou kladeny neadekvátní administrativní překážky při poskytování sociálních služeb, jsou jim ukládány další povinnosti, avšak bez zhodnocení finančního dopadu na poskytovatele, vážným způsobem se zasahuje do současných soukromoprávních i veřejnoprávních vztahů a ovlivňují se i vztahy budoucí, jsou vytvářeny diskriminační podmínky poskytovatelů pobírajících prostředky z veřejných rozpočtů a ostatních poskytovatelů. Tyto skutečnosti vyplývají zejména z níže uvedených oblastí navržených úprav:

Druhy sociálních služeb

Novelou ZSS se navrhuje spojení některých stávajících druhů sociálních služeb a redefinice jejich určení. V této souvislosti se navrhuje sjednocení sociálních služeb domov pro seniory a domov se zvláštním režimem. Obě tyto sociální služby mají svoji nezastupitelnou funkci a tuto funkci plní, navzdory absenci personálních standardů. Novelou se však mají obě služby sloučit a má pro ně existovat jeden společný personální standard. Tato úprava je nebezpečná z toho důvodu, že aplikuje jeden univerzální personální standard pro dvě významně odlišné sociální služby se zcela odlišnými cílovými skupinami. Úprava je způsobilá vyvolat neúměrnou a nehospodárnou personální i finanční zátěž pro stávající domovy pro seniory a naopak může vést k poddimenzování daleko náročnější péče o klienty ve stávajících domovech se zvláštním režimem.

Toto navrhované sloučení je bezpochyby v rozporu s cílem novely ZSS vyjádřeným v důvodové zprávě, kterým je poskytování sociálních služeb "na míru". Vlivem medializace a osvěty vedené např. o Alzheimerově chorobě dnes i laická veřejnost zcela zřetelně rozlišuje existenci jak domovů pro seniory, tak i specializovaných zařízení, které poskytují sociální služby sice seniorům, ale stiženým některou z demencí. V tomto ohledu má být novelou ZSS vytvořen jakýsi univerzální typ sociálního zařízení, který však zhorší orientaci potenciálním klientům při výběru vhodného typu sociální služby. Dosavadní práce lékařů, odborných společností a dalších subjektů zabývajících se problematikou např. Alzheimerovy choroby může přijít vniveč, pokud tito klienti budou umísťováni do běžných pobytových zařízení hotelového typu, namísto zařízení s odborně vybaveným personálem, což reálně hrozí.

Dalším příkladem nesystémového přístupu MPSV je návrh nové sociální služby definované v novém § 52a novely ZSS "Sociální služby poskytované osobám v terminálním stavu a osobám blízkým". Jedná se o služby tzv. mobilního hospice, které však spadají pod služby zdravotní.

Financování sociálních služeb

Skutečnost, že oblast poskytování sociálních služeb je dlouhodobě podfinancovaná, je obecně známa, a není třeba ji nikterak zdůrazňovat. Příčinou tohoto stavu jsou požadavky státu na určitou kvalitu a úroveň poskytovaných služeb, vázaných na vydání registrace takového zařízení na straně jedné a na straně druhé státem stanovené regulace cen za úhradu poskytnutých služeb. Úhrady za poskytnuté sociální služby sestávají z příspěvku na péči, tj. státem určené výši dávky, a dále z úhrady za ubytování a stravu, které jsou vybírány od klientů, avšak opět ve státem regulované výši. Krom toho musí klientovi pobytového zařízení zůstat alespoň 15% jeho příjmu. Rozdíl mezi tím, co je poskytovatel oprávněn za své služby vybrat a nároky kladenými na úroveň poskytovaných služeb, je pak nutné dofinancovat jinými způsoby, a to tak, aby takový postup byl v souladu s evropským právem a současně nebyl diskriminační. Z těchto důvodů jsou zákonem o sociálních službách upraveny tzv. vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu (ovšem pouze v případě, že je poskytovatel zařazen v krajské síti sociálních služeb nebo síti sociálních služeb celostátního nebo nadregionálního charakteru), příspěvky od zřizovatelů, jde-li o příspěvkové organizace a další způsoby financování z veřejných rozpočtů. Mezi poskytovateli sociálních služeb jsou však i subjekty, jejichž zakladatelem není ani stát či územně samosprávný celek, či subjekty, které nejsou zařazeny v základní síti kraje nebo základní síti celostátních nebo nadregionálních služeb, a proto nemají možnost získat pro svou činnost dotaci z veřejných zdrojů. Současně však musí poskytovat stejně kvalitní sociální služby, vztahují se na ně stejné povinnosti dané zákonem o sociálních službách a musí své služby poskytovat za stejné a státem regulované ceny. Jedná se tedy o jednoznačnou diskriminaci poskytovatelů nezařazených v některé ze sítí a nedovolenou podporu poskytovatelů zařazených v některé ze sítí. Neřešení této diskriminace může vést k soudním procesům proti České republice, příp. ústavním stížnostem. Je nanejvýš vhodné, aby MPSV do novely ZSS nově zapracovalo deregulaci ceny pro poskytovatele, kteří nečerpají prostředky z veřejný rozpočtů tak, aby mohli dosahovat státem stanovené požadavky na zajištění poskytování sociálních služeb. Dojde tak ke zcela jednoznačnému oddělení poskytovatelů, kteří jsou navázaní na veřejné rozpočty, u nichž budou poskytovány služby za regulované ceny, od poskytovatelů, kteří z veřejných rozpočtů nečerpají žádné prostředky a ti pak budou oprávněni poskytovat služby za ceny neregulované.

Dozorová činnost státu

Novela ZSS zavádí, v oblasti dohledové činnosti, zcela neadekvátní možnosti zásahu státu do činnosti poskytovatelů sociálních služeb. Příkladem může být navržená možnost zavedení nucené správy MPSV, pokud dojde při inspekci poskytování sociálních služeb k závažným zjištěním porušení povinností poskytovatele, jejichž důsledkem je ohrožení života nebo zdraví klientů. Jedná se o dosud nikým nevyzkoušenou možnost zcela zásadního zásahu do chodu zařízení poskytovatele a do soukromoprávních vztahů poskytovatele ze strany státu. Institut nucené správy sice současný právní řád zná, ale pouze ve vztahu k finančním institucím, kdy je možné jednoznačně určit, kdy může být nucená správa zahájena a co je jejím cílem. Porušování základních lidských práv a důstojnosti, stejně tak jako ohrožení života nebo zdraví jsou však kategorie, jejichž posouzení je vázáno spíše na subjektivní hodnocení té které osoby, a o to je možnost zavedení nucené správy nebezpečnější z důvodu jejího zneužití. Pokud by snad mělo docházet k porušování či ohrožování těchto hodnot, a to ještě vůči většímu počtu osob, je bezpochyby možné, či nutné, postupovat standardními prostředky trestního práva, či zásahem registrujícího orgánu, který poskytovateli odebere příslušnou registraci.

Registrační proces

Novela ZSS zavádí jednak proces přeregistrace všech dosavadních poskytovatelů sociálních služeb a dále vydávání registrací na dobu určitou (5 let) a teprve poté na dobu neurčitou.

Proces přeregistrace všech dosavadních poskytovatelů sociálních služeb je zcela nadbytečnou administrativní zátěží pro registrující orgány, která si pouze vyžádá další náklady. Není absolutně žádného důvodu k tomu, aby výkon činnosti poskytovatele sociálních služeb, který je vykonával dle dosavadních právních předpisů, byl najednou zpochybňován a aby takový poskytovatel byl vystaven nejistotě, zda mu bude registrace udělena či nikoliv.

V případě vydávání registrací na dobu určitou MPSV předpokládá, že registrace bude vydána na dobu 5 let, přičemž do uplynutí této doby musí proběhnout kontrola registračních podmínek, a pokud jsou splněny, bude udělena registrace na dobu neurčitou. Touto změnou je zcela popřen smysl a význam registračního procesu. Pokud je vykonávání nějaké činnosti vázáno na státem vydané rozhodnutí, je pochopitelně nutné, aby před jeho vydáním žadatel prokázal splnění zákonem stanovených podmínek. Není žádného důvodu, aby v případě registrace sociálních služeb bylo postupováno jinak. Žadatel buďto splní podmínky registrace, a pak mu musí být registrace vydána, nebo je nesplní, a pak bude jeho žádost zamítnuta.

Povinná přeregistrace poskytovatelů sociálních služeb i možnost vydat registraci na dobu určitou jsou způsobilé paralyzovat činnost poskytovatelů, a to jak v oblasti smluvních vztahů uzavíraných na delší období (např. dlouhodobé nájemní smlouvy), tak v přístupu k investičním úvěrům se splatností delší než 5 let, půjčkám či dotacím z evropských fondů, kdy nebude možné prokázat potřebnou dobu udržitelnosti poskytovaných služeb. Tato úprava je tedy nejen škodlivá, ale i nadbytečná, poněvadž stávající znění zákona umožňuje registrujícímu orgánu kdykoli poskytování sociální služby zkontrolovat a v případě zjištění zvláště závažných nedostatků v krajním případě registraci odejmout.

Materiální a personální standardy

Novela ZSS nově zavádí materiální a personální standardy poskytovaných sociálních služeb, přičemž však vůbec neřeší, jaké zvýšení nákladů přinese zavedení těchto standardů, které jsou navíc pouze v podobě určitých tezí, nikoliv v komplexně zpracovaném návrhu. Jakýkoliv nárůst počtu zaměstnanců bude muset být saturován prostřednictvím státního rozpočtu a to ať již formou navýšení příspěvků na péči nebo navýšením objemu finančních prostředků určených na dotaci poskytovatelům sociálních služeb. V současné chvíli není legitimní předpokládat, že příjmy klientů (seniorů, zdravotně postižených, rodin s dětmi v nepříznivé sociální situaci, atd.) porostou skokově tak, aby klienti sociálních služeb byli schopni zvýšené náklady spojené s nárůstem počtu zaměstnanců pokrýt. U menších poskytovatelů se může jednat řádově o poloviční až třetinové zvýšení nákladů. Navíc je nutné vzít v úvahu, že i kdyby Ministerstvo financí ČR dodatečné finanční prostředky pro toto navýšení počtu zaměstnanců uvolnilo, budou mnozí poskytovatelé postaveni před otázku, jak tyto personální standardy naplní, protože pozice pracovníků v sociálních službách je platově výrazně podhodnocena (např. pracovník v sociálních službách v 5. platové třídě bude v roce 2017 do absolvování 2 let započitatelné praxe pod minimální mzdou a maximální platový tarif po absolvování více než 32 let započitatelné praxe bude pouze 15 770 Kč). V době, kdy dochází ke snižování nezaměstnanosti a růstu ekonomiky, bude těžké přesvědčit zaměstnance, aby pracovali za "trochu více" než minimální mzdu. Obdobně není nikterak řešen ekonomický dopad materiálních standardů.

V souvislosti s materiálovými standardy je nutné připomenout Doporučený postup č. 2/2016 - Materiálně-technický standard pro služby sociální péče poskytované pobytovou formou vydaný MPSV (dále jen "Doporučený postup"). Ten pro pobytová zařízení sociálních služeb stanoví jako standard výhradně jednolůžkové nebo dvoulůžkové pokoje. Tato podmínka sice není výslovně uvedena v materiálních a personálních standardech předkládaných v souvislosti s novelou ZSS, což jsou však pouhé teze předkladatele, avšak lze předpokládat, že při jejich konkretizaci bude předkladatel tendovat k již existujícímu dokumentu, kterým je Doporučený postup. Není však žádného důvodu, aby byla zcela zapovězena existence třílůžkových pokojů, a to jak z hlediska cenové přijatelnosti pro celou řadu klientů pobytových zařízení, tak i z hlediska terapeutických, kdy vícelůžkový pokoj může být pro klienty přínosem. Krom toho třílůžkový pokoj, při zachování určité podlahové plochy, nemusí nutně znamenat ztrátu soukromí či důstojnosti. Předložená novela ZSS v přechodných ustanoveních předpokládá povinnost dosavadních poskytovatelů splnit materiální standardy do dvou let, přičemž výjimkou je pouze skutečnost, kdy by příslušné úpravy vyžadovaly stavební povolení. Úpravy tohoto typu (snižování počtu lůžek na pokojích) však stavební povolení nevyžadují, a nelze tak učinit jiný závěr, než že bude docházet ke snižování kapacity stávajících poskytovatelů. Snížení kapacity každého poskytovatele je bezpochyby spojeno s ekonomickými dopady, které však nejsou vyčísleny. Není však ani doložená žádná analýza dopadu na celkový lůžkový fond pobytových zařízení sociálních služeb, resp. předpoklad jeho úbytku, k němuž bezesporu dojde, a to za situace, kdy poptávka po lůžkách v pobytových zařízeních sociálních služeb výrazně převyšuje nabídku a s ohledem na demografickou křivku nelze předpokládat změnu tohoto trendu.