Co přinesl nález Ústavního soudu pobytovým službám?

01.03.2017

O čem Ústavní soud ČR rozhodoval

Ústavní soud ČR (dále jen "ÚS") svým nálezem Pl. ÚS 19/16 z prosince roku 2016 rozhodl, jakým způsobem mají být stanoveny úhrady za zdravotní služby hrazené z prostředků veřejného zdravotního pojištění, které jsou poskytovány pobytovými zařízeními sociálních služeb (dále jen "PZSS").

Ceny zboží a služeb v soukromoprávních vztazích, což je i vztah mezi zdravotní pojišťovnou a PZSS, jsou tvořeny na základě nabídky a poptávky. V určitých oblastech si však stát vyhrazuje právo ceny zboží nebo služeb regulovat. Pouze zákon však může určit subjekty oprávněné k cenové regulaci a současně určit způsob takové regulace. V oblasti úhrad za zdravotní služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění je k regulaci cen zmocněno výhradně Ministerstvo zdravotnictví ČR (dále jen "MZ"), a to:

  • zákonem č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), dle kterého je MZ oprávněno k vydání vyhlášky, kterou se stanoví hodnota bodu, výše úhrad hrazených služeb, výše záloh na úhradu hrazených služeb a regulační omezení a
  • zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen "ZoPOOC"), dle kterého MZ vykonává působnost při uplatňování a regulaci cen u zdravotních výkonů, léčivých přípravků, potravin pro zvláštní lékařské účely, stomatologických výrobků a zdravotnických prostředků.

Pokud ÚS rozhodl, že postup MZ při regulaci úhrad PZSS, tj. v odbornosti 913, prostřednictvím úhradové vyhlášky je neústavní, nelze dojít k jinému závěru, než že úhrady PZSS mohou být stanoveny výhradně na základě ZoPOOC. MZ stanoví tyto úhrady každoročně, a to stanovením maximální výše hodnoty bodu pro zdravotní výkony v Cenovém předpisu zveřejněném ve Věstníku MZ. Tento závěr pak koresponduje též s názorem ÚS o specifickém postavení PZSS, které se projevuje zejména tím, že za účelem úhrad uzavírají zvláštní smlouvy dle § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění a úhrady jsou založeny na výkonovém způsobu.

Reakce MZ a zdravotních pojišťoven na rozhodnutí ÚS

MZ v reakci na rozhodnutí ÚS vydalo tiskovou zprávu, dle které lze nález ÚS překlenout navrácením stavu před rok 2016, kdy byly zdravotní služby PZSS hrazeny stejným způsobem jako zdravotní služby poskytnuté ve zdravotnických zařízeních lůžkové péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů. V představách MZ je tedy možné i nadále postupovat dle té části úhradové vyhlášky, proti níž senátoři svým návrhem u ÚS brojili a, která byla ÚS pro rok 2016 ve vztahu k PZSS zrušena. Z dosavadních vyjádření některých zdravotních pojišťoven je patrné, že zaujaly obdobný postoj. MZ tedy svým postojem vytváří zcela absurdní situaci, kdy sice akceptuje, že není oprávněno úhradovou vyhláškou regulovat úhrady za zdravotní služby poskytnuté PZSS, avšak zároveň toleruje zdravotním pojišťovnám, aby tu samou úhradovou vyhlášku, jejíž podobu nemůže MZ vůči PZSS nikterak ovlivnit, analogicky aplikovaly na úhrady PZSS.

Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR o analogii

Pro podporu svých tvrzení MZ i zdravotní pojišťovny v současné době odkazují na judikaturu Nejvyššího soudu ČR (dále jen "NS") o analogickém použití úhradové vyhlášky pro úhrady v odbornosti 913. NS se v těchto řízeních, která však předcházela rozhodnutí ÚS, zabýval otázkou, zda je možné na základě analogie aplikovat úhradovou vyhlášku i na úhradu za poskytnutou zdravotní péči v PZSS v případě, že hodnota bodu, výše úhrad zdravotní péče a regulační omezení objemu poskytnuté zdravotní péče nejsou sjednány ve zvláštní smlouvě uzavřené mezi zdravotní pojišťovnou a PZSS. NS došel k závěru, že v těchto případech je možné analogického použití úhradové vyhlášky, přičemž v případě PZSS má být nejbližší položka uvedená v příloze č. 1, části B odstavce 2 písm. b), která upravuje úhradu zdravotních služeb poskytnutých ve zdravotnických zařízeních lůžkové péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů. Z jakého důvodu by měla být použita právě tato položka, však již NS nikterak nespecifikuje.

Položka uvedená v příloze č. 1, části B odstavce 2 písm. b) úhradové vyhlášky je pro zdravotní služby poskytované ve zdravotnických zařízeních lůžkové péče a pro zdravotní služby poskytované v PZSS podobná pouze co do svého označení - odbornost 913 a rozsahu zdravotních výkonů. Zde však veškerá podobnost končí, neboť např. zdravotní služby v případě zařízení lůžkové péče jsou indikovány lékařem, který je zaměstnancem příslušného zdravotnického zařízení a samo zařízení lůžkové péče generuje zdravotní výkony. V případě PZSS však ošetřovatelskou péči indikuje registrující lékař, který není zaměstnancem PZSS a jedná se o samostatného poskytovatele zdravotních služeb v oblasti primární zdravotní péče. PZSS pouze realizuje takovou péči, kterou si u něj objednal registrující lékař klienta. Potřeba finančních prostředků na pokrytí nákladů na poskytování zdravotních služeb v odbornosti 913 lůžkovým zdravotnickým zařízením je zcela odlišná od potřeb PZSS a je tedy vyloučeno, aby pro tyto poskytovatele byla úhradovou vyhláškou stanovena shodná výše úhrad. Pokud bychom se vůbec měli zabývat analogií úhradové vyhlášky pro PZSS, pak z rozhodnutí NS není zřejmé, proč analogii nevztáhl např. na odbornost 925 - domácí zdravotní péče.

Je možná analogická aplikace úhradové vyhlášky pro rok 2017?

Jak již bylo shora uvedeno, rozhodnutí NS v otázce analogického použití úhradové vyhlášky pro úhrady odbornosti 913, vztahující se k období před rokem 2016, předcházely rozhodnutí ÚS. Názor ÚS, že úhradovou vyhláškou vůbec nelze úhradu PZSS upravovat, se tedy dosud nemohl v názoru NS projevit.

V případě roku 2017 je však situace odlišná. Rozhodnutí NS vycházela ze zcela jiného skutkového stavu, než je dnes. Předmětem řízení před NS bylo posouzení otázky, zda je možné analogicky aplikovat úhradovou vyhlášku pro PZSS, pokud úhrada není sjednána ve zvláštní smlouvě, PZSS se na úhradách se zdravotní pojišťovnou nedohodnou a úhradovou vyhláškou nejsou upraveny úhrady pro PZSS. V současné době však úhradová vyhláška pro rok 2017 úhrady pro PZSS upravuje a současně z rozhodnutí ÚS vyplývá, že úhrady PZSS nemohou být úhradovou vyhláškou upraveny. Pokud budou úhrady PZSS realizovány dle úhradové vyhlášky pro rok 2017, dojde k její přímé aplikaci, a to za situace, kdy je zřejmé, že ÚS považuje tuto část úhradové vyhlášky za protiústavní. Je zcela neudržitelné tvrzení, že úhradová vyhláška pro rok 2017 na PZSS sice aplikována není, neb je protiústavní, ale že ta samá část je pouze analogicky použita. Pokud nemá docházet k účelovému obcházení rozhodnutí ÚS, pak úhradovou vyhlášku pro 2017 nelze vůči PZSS ani přímo aplikovat, ale ani analogicky používat.

Analogie v právu znamená aplikaci právní normy, která upravuje určitou situaci na situaci skutkově podobnou, která však právem upravena není. V případě úhrad PZSS se však o tuto situaci nejedná, neboť tato situace je právem upravena. Není-li, dle rozhodnutí ÚS, možné úhrady stanovit úhradovou vyhláškou, pak se postupuje dle ZoPOOC ve spojení se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách. Na základě těchto dvou právních předpisů byla MZ pro rok 2017 stanovena Cenovým věstníkem MZ maximální cena jednoho bodu. Zabývat se tedy otázkou analogie či přímé aplikace úhradové vyhlášky pro rok 2017 pro úhrady PZSS je zcela bezpředmětné, protože k úhradám za zdravotní služby PZSS se vztahují zcela jiné právní předpisy. K naplnění smluvního vztahu založeného zvláštní smlouvou je nutná zejména dohoda o výši hodnoty bodu, která nesmí přesáhnout maximální cenu stanovenou MZ. Dle rozhodnutí ÚS takovou dohodu uzavírají PZSS a zdravotní pojišťovny, a to ve zvláštní smlouvě uzavřené dle § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění.

Závěr

  • ÚS rozhodl o neexistenci zmocnění MZ stanovit úhradovou vyhláškou úhrady za zdravotní služby PZSS.
  • Analogické použití úhradové vyhlášky pro rok 2017 není možné, neboť se vždy bude jednat o její přímou aplikaci, která však byla shledána neústavní. NS doposud neměl možnost ve své judikatuře zohlednit rozhodnutí ÚS.
  • V roce 2017 se úhrady za zdravotní služby PZSS řídí Cenovým věstníkem MZ, kterým se stanoví maximální hodnota bodu.
  • Zdravotní pojišťovny se pro rok 2017 musí dohodnout s PZSS na hodnotě bodu, případně na způsobu úhrady a regulačních mechanismech. V případě nedohody nelze použít (ať analogicky nebo přímou aplikací) úhradovou vyhlášku. Při sjednávání podmínek úhrad se vychází z Cenového věstníku MZ. Zdravotní pojišťovny mají ve smyslu nálezu ÚS povinnost s PZSS jednat o úhradách pro rok 2017.

Mgr. Petr Jirásek
právník spolupracující s
AK Svejkovský, Kabelková, Šlauf a spol.
a společník odborné společnosti Gratia futurum 913